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《北京日报》整版：崇法善治

来源: 北京市司法局 发布时间：2023-11-05 作者：佚名

　　在北京CBD的高楼大厦之中，一片棚户区能不能征收改建，政府不能直接拍板儿，得居民赞成支持，还得通过专家研究论证、风险评估、合法性审查这一系列程序才能启动。街道拆除业主私自搭建的违法建设，即便是理所应当的工作，如果执法程序上有瑕疵，也先被叫停。企业办大型活动许可备案，不必再奔波于一个个部门跑审批，一表申报、一套材料，全程网办……

　　守法、有为、共享——这是北京建设法治政府的目标。在第一、二批全国法治政府建设示范创建活动中，北京市已有西城、朝阳、海淀、东城、通州、延庆6个区以及6个项目分别被命名为全国法治政府示范区和示范项目，是全国命名数量最多的省市之一，率先建成法治政府的“北京样本”日益丰富。

　　“一件事”集成办大幅减少办事成本

　　依法决策 五大程序保驾护航

　　化石营——这片位于北京CBD之中，与区域定位及周边环境格格不入的棚户区，如今已经拆除完毕。曾居住于此的一千余户居民搬进新房，开启了新生活。

　　“只用了30天，化石营旧改区域就完成了100%签约，是朝阳区征收项目中速度最快的！”在朝阳区房屋征收事务中心副主任朱文生看来，政府征收决策依法依规，公开透明，充分听取并尊重老百姓意见，起到了至关重要的作用。

　　化石营地区自上世纪50年代形成，房屋老旧，基础设施落后，是名副其实的“城中村”。为改善人居环境、保障民生，解决老百姓的急难愁盼问题，朝阳区政府有意对该区域进行旧城区改建。

　　立项前的第一项工作不是规划今后如何利用，也不是盘算需要多少资金，而是挨家挨户走访调查——得不到居民的认可，项目就不能启动。

　　居民们早就盼着搬家了。经走访，八成以上居民支持征收。民意给政府决策吃了颗定心丸。

　　随后，一系列立项筹备工作按部就班地展开。朝阳区房屋征收事务中心专门编制了《国有土地上房屋征收与补偿政策法规汇编》，征收的每一项流程、合同中的每一个条款都有明确法规和政策依据，让居民对政策、程序心中有数。

　　2019年，朝阳区征收办拿出补偿方案再次征求居民意见。可这一次，居民的态度却来了个180度大转弯，有的嫌补偿价低，有的嫌安置房源太远、面积小、没有商品房……

　　多数居民不同意征收补偿方案，征收办、房屋征收事务中心等部门立即组织召开听证会，全面听取意见。听证会那天，与征收项目相关的政府职能部门全部到场，每栋楼都自行选出居民代表参与，畅所欲言。

　　朱文生介绍说，协调会开了几轮，最终，经过集体讨论、多方协调，化石营项目增加了几处安置房源，不仅增加了商品房，而且从区位、面积等方面也为群众提供了更多选择。

　　评估公司全部由居民自己投票选出，确保公正透明。针对部分平房产权不明晰的问题，各职能部门和法律专家充分论证研究，确定了合理合法的补偿安置方案。每个征收环节房屋征收事务中心都进行了公示，让原本有顾虑、有疑问的居民放了心。

　　在意向签约时，97%的居民都接受补偿方案，就等最后签约了。

　　征求民意的工作做足了，可还不够。按照法定程序，朝阳区司法局对征收项目是否符合规划及法律要求等进行了合法性审查；第三方专业机构也出具了风险报告，确定征收项目合理可行，风险可控。

　　经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论——政府重大行政决策的五大程序，朝阳区政府才最终对化石营项目做出征收决定。

　　2022年10月，化石营旧改区域进入预签约阶段，仅用30天就全部完成签约。

　　化石营旧城区改建项目正式启动拆除工作

　　“30天，100%，没有居民的配合，不可能达到这样好的效果！”朱文生总结道，这是依法决策、依法行政给征收工作带来的结果，老百姓看到政府工作公开透明，才会信任，才能配合。

　　“目前，北京各区都已经出台了规定，用法定程序规范政府重大行政决策行为。”北京市司法局法治调研处处长吴苗林告诉记者，为了促进各区政府依法依规、科学民主地作出决策，从2015年开始，市推进依法行政工作领导小组办公室每年都会开展区政府重大行政决策案例评审活动，得分纳入年底依法行政考核，以此方式让各区看到差距，取长补短。“通过持续规范推进，各区政府重大行政决策的法治化、科学化、民主化水平不断提高。”

　　行政复议“刀刃向内”监督依法行政

　　随着公众法律意识和法律知识水平的提升，对行政机关的行政行为有异议而引发的“民告官”纠纷也大幅增长。作为行政争议的法定救济途径和行政机关自我纠错的监督制度，行政复议成为全面推进依法行政、建设法治政府的重要抓手。

　　因为街道要拆除违法建设，通州区某小区几十名业主和街道“杠”上了。他们打了上百次12345投诉，报过警，最后到通州区行政复议接待室申请行政复议。

　　这些业主都住在一层，他们在自家门前空地自行搭建的棚子突然被贴上了《清理整改“私搭乱建”告知书》，要被集中清理，落款盖着街道综合执法队的红章。

　　“我们搭棚子也是怕楼上高空抛物出意外，再说，一层家家都盖，物业也没拦着，凭什么现在说拆就拆？”业主们情绪激动，要求撤销《清理整改“私搭乱建”告知书》。

　　接待室主任程剑了解事情原委后发现了问题：“清理拆除违法建设的职权归街道办事处，告知书就该由街道作出，现在由街道下辖的综合执法队出告知书，程序确实不合法。再者，行使行政强制权有法定程序，先要对违法建设进行调查，没有经过法定程序就直接强制拆除，程序也存在瑕疵。”

　　发现街道拆违程序的瑕疵后，行政复议接待室没有“护短”，立即叫停了拆违工作。

　　审查和纠正不当行政行为是行政复议的职责，但实质性化解矛盾纠纷才是最终目标。行政复议接待室与街道、业主们反复沟通，积极开展行政复议调解。

　　“咱们自建的棚子未经规划审批，确实是违法建设，防止高空坠物并不能让它合法化，街道纠正程序瑕疵后再启动拆违，咱们这棚子还是得拆。现在街道来拆，还可以帮忙修缮，能把损失降到最低……”程剑的话，有理有力，也真是替业主们考虑，让大家理性对待街道拆违工作。

　　最终，在行政复议接待室的调解下，业主们自愿撤回行政复议申请，违法建设全部拆除，街道又帮助业主们做好善后，将房屋和门前空地恢复原状。一起剑拔弩张的行政纠纷终于顺利化解。

　　通州区行政复议接待室

　　在北京，行政复议作为化解行政争议主渠道的作用凸显。全市行政复议机关仅去年就审结案件12195件，以撤销、确认违法、变更和责令履行等方式直接纠错1639件，直接纠错率达13.4%；以纠错、调解、和解等方式实质性化解行政争议4426件，矛盾纠纷化解率达36.3%。

　　目前，北京市16个区的公共法律服务中心或区政府行政复议接待室全部设立了行政复议接待咨询点，还开通网上复议申请渠道，打通服务群众的“最后一公里”。

　　行政复议不仅“刀刃向内”监督纠错，还倒逼行政机关不断提升依法行政水平。

　　仅去年，全市行政复议机关就制发行政复议意见书116份、行政复议建议书15份，印发指导案例83篇，起到了“办理一案、规范一片”的效果，从根本上提升了行政机关依法行政水平。

　　执法改革 兴利除弊打通治理瓶颈

　　“被风吹断的树枝，留在岸上归环卫部门管，到了水里就归水务部门管。”

　　曾在网上被吐槽的“九龙治水”窘境，是全国很多地方水环境保护治理中的现实问题，北京密云水库的执法治理也曾有此困扰。

　　“以前围绕密云水库开展执法工作的有农业、环保、渔政管理等七八个部门，大家各自负责本领域的执法工作。”7年前，张晓争还是渔政监督管理站的执法人员，平时的工作主要是依据渔业法，对违法捕捞垂钓等行为进行行政执法。

　　要是在工作中发现排污等其他违法线索，张晓争可就犯了难。

　　对于密云水库水资源保护区，多头执法看似是各司其职，实则没有形成执法合力，还会出现监管责任不明、互相推诿的情况。

　　2018年，密云区从生态办、农业局、环保局等部门抽调了55名执法人员，组建密云水库综合执法大队。北京市政府将涉及水库保护的131项行政处罚权全部授予综合执法大队，变“九龙治水”为“一龙管水”，率先在全国实现了水资源保护区域综合执法。

　　密云水库综合执法大队执法现场

　　也是在那时，张晓争被调到了综合执法大队。再没有以前的束手束脚，作为一名执法分队的负责人，他每天和队员们在辖区内巡查。违法捕捞垂钓、排放污水、乱堆垃圾，只要是危害一级区水源安全的违法行为，都不放过。

　　综合执法改革打通了不同行政部门之间的壁垒，2018年至今，近1800起涉水违法行为得到查处，执法力度和效果显著提升。

　　“看得见的管不了，管得了的看不见”，这一基层治理中的普遍难题，是行政管理职权配置不统一造成的弊端。吴苗林表示，北京积极破解行政执法掣肘问题，从机构改革到下沉执法力量，在不断深化行政执法改革的努力下，更高效的基层行政执法和管理体制正在形成。

　　提升服务 让全社会共享法治政府成果

　　进入新时代，法治政府建设的内涵已经大大拓展。我们要建设的法治政府既是一个守法政府，更是一个有为政府。而政务服务能力正是“有为”的一个重要体现。因此，政府转变职能，持续改革优化营商环境成为法治政府建设的一项重要考核标准。

　　金秋9月，阔别十年的“我与地坛”北京书市重回地坛公园。广大读者不知道的是，此次书市能如期顺利举办，得益于政务服务“一件事”集成办带来的便利。

　　北京图书大厦是此次北京书市的承办单位，8月29日，负责人尹先生来到东城区政务服务大厅，咨询如何办理举办大型群众性活动的安全许可。

　　尹先生当时还不知道，为了优化营商环境，北京市于今年5月推出大型活动“一件事”集成办改革，审批材料更精简，时限也大大缩短。而书市正好属于展览展销类大型活动。

　　东城区政务服务管理局当即启动大型活动审批“一件事”会商机制。进驻服务大厅的区公安分局、区市场监管局和区城管委，现场就给尹先生作起了申报指导。

　　“书市上有没有餐饮经营项目，需不需要架设户外广告牌？”工作人员根据经验，详细询问书市可能涉及的审批事项，最终确定企业需要办理“举办大型群众性活动安全许可”和“食品展前报告备案”两个事项。

　　尹先生没想到要办两个事项，带的材料也不全。离既定的开幕时间没几天了，办审批还来得及吗？

　　为了尽量帮企业争取时间，东城区政务服务管理局安排专人指导尹先生通过北京市政务服务网“办好一件事”专区进行网上申报。一表申报、一次提交，全程网办。

　　仅用了3天，尹先生就拿到了书市的全部活动审批许可，成为北京推出大型活动“一件事”集成办以来在东城区落地的首个案例。

　　东城区政务服务大厅“办好一件事专窗”工作人员为企业办理业务

　　“打通审批环节、让材料在部门间流转，从让企业和群众去跑，到各部门围着企业和群众服务，这是政府职能向服务型转变的生动体现。”东城区政务服务管理局相关负责人表示，一业一证、证照联办、容缺受理、告知承诺、全程网办、打造一刻钟政务服务圈……这些政务服务改革举措，重新梳理整合了跨部门业务，通过各部门的自我调整、自我变革，在解决企业群众切实需求的同时，也在更深层次上实现了部门高效协同和政府职能优化，有力助推社会治理的法治化现代化水平。

　　“法治政府建设成效好不好，最终要以人民群众满意不满意为标准。”北京市司法局局长崔杨说，法治政府的成果让社会公众所共享，这是中国特色社会主义法治政府的目标要求。公众参与重大行政决策，行政复议化解纠纷“自我纠错”，政务服务不断便民利企……北京法治政府建设的各项工作都是为了实现让首都人民满意，让公众受益的最终目标。

　　市委、市政府已经为北京市法治政府建设提出了明确要求，到2025年，力争全市60%以上的区获得全国示范区命名，有更多的项目获得示范项目命名，法治政府建设整体水平持续走在全国前列；北京力争率先实现全域建成全国法治政府示范区的目标。

　　专家观点

　　“首善之区”法治政府建设的“人民”密码

　　曹鎏

　　立足于首都城市战略定位，以全面打造法治中国“首善之区”为目标，北京法治政府建设持续攻坚克难。坚持以人民为中心的价值立场，全面回应老百姓急难愁盼问题，让法治政府建设成效惠及于民，这是法治政府建设北京模式最生动的特点。

　　通过综合运用互联网、大数据、人工智能等技术手段优化革新政府治理流程和方式，加强科技保障，首都老百姓就能尽享数字时代的福音。改革没有完成时，立足于“首善之区”定位，全面推进放管服改革、行政复议改革、行政执法体制机制改革等，不断提升法治政府建设活力，实现全域法治政府建设均衡发展，让法治红利充分释放，这为首都经济社会高质量发展夯实了法治保障。

　　（作者系中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师）